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1.内容提要 土地是城乡规划工作的对象，也是城市发展目标的载体；土地利用分类标准作为国家标准是规划编制的基础，同时土地用途管理和建筑功能管理是城市规划管理工作的主要内容。因此，土地利用分类是城乡规划的核心，土地利用分类的制度改革是推动城乡规划转型的重要切入点。本书试图超越土地利用分类的经验性研究，通过历史研究和国际视野的比较，借助语言学研究方法，厘清“土地利用”这个术语的基本概念，分析土地利用分类与规划编制、规划管理以及规划体系变革的关系，针对中国的现实情况和发展趋势，构建一个具有普适性和系统性的土地利用分类理论框架。 本书可供城市政府、城乡规划机构、规划设计院、高等院校、科研机构等城乡规划从业人士及相关人员学习和参考。 2.序 1研究缘起：为什么以多维视角研究土地利用分类1 1.1研究背景1 1.1.1土地利用分类是城乡规划的基础1 1.1.2土地利用分类的方法与规划目标密切相关2 1.1.3我国现行土地利用分类难以应对城乡发展需求3 1.2研究对象5 1.3国内外研究综述8 1.3.1中国内地研究综述8 1.3.2中国香港地区及其他国家研究综述15 1.4研究内容和思路26 1.5研究方法27 1.5.1文献研究与历史研究27 1.5.2语言学研究28 1.5.3比较研究28 1.5.4实证分析研究28 2历史梳理：土地利用分类是观念的投射29 2.1土地的概念29 2.1.1从物的维度研究土地的自然属性31 2.1.2从人的维度研究土地的社会经济属性31 2.2土地分类的维度和目的32 2.2.1描述性的土地分级与土地类型33 2.2.2评价性和规定性的土地利用分类35 2.320世纪早期地理学在规划中的应用37 2.3.1地理学在农业规划中的应用37 2.3.2地理学在城市与区域规划中的应用40 2.420世纪早期区划中的用途分类43 2.520世纪中期城市规划中的土地利用分类45 2.5.1土地用途分类主导46 2.5.2土地用途分类以外的分类维度出现47 2.620世纪后期城市规划中的土地利用分类50 2.6.1土地利用分类多元化发展50 2.6.2土地利用分类标准呈现多维角度57 2.6.3横断面分区渐成新趋势64 2.6.4土地利用分类需要理论框架解释66 2.7本章小结67 3理论构建：多维意味着包容与灵活69 3.1语言学的视角69 3.2土地利用分类的三种模式71 3.2.1指示模式73 3.2.2评价模式74 3.2.3规定模式75 3.3土地利用分类的多重维度76 3.3.1场地开发状态77 3.3.2建筑类型78 3.3.3活动78 3.3.4开发强度78 3.3.5功能（土地的经济效益）79 3.3.6所有权79 3.4土地利用分类的结构与空间层级80 3.4.1构建平行维度的分类结构80 3.4.2辨析分类的尺度与层级83 3.5多维土地利用分类体系的理论框架84 3.6多维理论在规划实践的应用86 3.6.1指示模式的应用86 3.6.2评价模式的应用88 3.6.3规定模式的应用90 3.7本章小结103 4范式转变：横断面规划的整体观105 4.1环境伦理的提出改变对土地的观念105 4.2分类方法的范式转变106 4.3横断面规划的产生背景及概念内涵108 4.3.1横断面规划的产生背景108 4.3.2横断面规划的概念内涵115 4.4横断面规划的制定过程120 4.4.1记录整理归纳现状断面列表121 4.4.2愿景设计图示断面分区123 4.4.3基于断面分区编制形态条例124 4.5横断面规划的实例125 4.5.1城镇、村庄和乡村——佛罗里达州圣露西综合规划修订125 4.5.2加利福尼亚州圣安娜市区复兴详细规划130 4.6本章小结134 5现实反思：封闭体系的桎梏与地方性的探索136 5.1土地利用分类的历史背景与特点136 5.1.1土地利用分类标准脱胎于计划经济时期137 5.1.2以规定模式的分类要求强化自上而下的管控143 5.2城市用地分类标准的主要问题149 5.2.1混合维度的树状结构存在用地类别的局限性149 5.2.2封闭固定的分类标准限制多样化的分类需求150 5.3城市用地分类的地方性探索157 5.3.1总体规划编制层面的探索157 5.3.2控制性详细规划编制及规划管理层面的探索167 5.4本章小结176 6制度建议：多维体系容纳多样性的需求178 6.1转型时期的规划制度背景178 6.1.1地方政府和中央政府在土地调控上的博弈178 6.1.2土地制度亟须创新179 6.1.3规划制度面临价值观和方法的转型挑战180 6.2多维土地利用分类体系构建原则183 6.2.1适应城乡规划全过程的要求183 6.2.2适应规划类型多样性与规划编制创新要求183 6.2.3适应可持续发展的要求184 6.3我国土地利用分类的改进建议184 6.3.1建立开放性的多维土地利用分类标准184 6.3.2结合多维理论改进规划实践中的土地利用分类195 6.3.3引入基于地方尺度的综合性横断面分区方法206 6.4本章小结215 7结论与展望217 7.1主要研究结论217 7.2创新与特色220 7.3研究展望222 参考文献224 致谢232城乡规划视野下多维土地利用分类体系研究图片目录图片目录 图11土地利用分类与城乡规划的关系2 图12我国总体规划到详细规划的技术深化过程举例4 图13功能与用地的关系19 图14研究内容和思路27 图21个体单位与类型单位的关系35 图22威斯康星的农业县区划39 图23格迪斯的山谷断面图42 图24布里斯托1952年开发规划：综合开发地区规划图47 图25圣弗朗西斯科1945年总体规划：私有土地用途规划图48 图26芝加哥1943年土地利用规划：未来规划地区图49 图27马里兰州霍华德县1990年土地利用规划：2010年土地利用 规划图51 图28北卡罗来纳州福赛斯1989年综合规划：土地分类规划图52 图29佛罗里达州萨尼伯尔市1981年综合土地利用规划：许可用途 规划图54 图210德文郡（Devon county）结构规划（2001—2016）:核心战略 规划图56 图211美、英土地利用分类历史的各种维度梳理67 图31符号双面体70 图32语言与土地利用——结构性的比较71 图33“调查—分析—规划”作为理性过程规划的核心72 图34“调查—分析—规划”过程对应土地利用分类的三种模式73 图35矿物的树状分类结构81 图36日本土地利用分区的树状分类结构82 图37自然和社会因素价值评价图89 图38都市集合图（2004）92 图39未来土地利用图（2005）92 图310城市层面区划图（2012）93 图311美国规划体系中规定模式的特点（以西雅图为例）95 图312核心战略图97 图313东部次区域战略地图97 图314核心战略图99 图315哈克尼中心地区行动规划之土地用途战略101 图316英国规划体系中规定模式的特点103 图41横断面规划中的典型的城乡分区模式107 图42横断面维度整合土地利用分类的三种模式108 图43麦克哈格以滨海沙丘为例的生态分区109 图44生态分区调查（指示模式）110 图45生态分区功能（评价模式）110 图46生态分区管理指引（规定模式）110 图47海滨城建成实景112 图48海滨城设计控制规则112 图49城乡之间的横断面114 图410蒙哥马利（Montgomery）根据传统区划（左）和横断面 规划（右）建成效果对比115 图411连续的生态系统117 图412横断面规划以断面分区整合规划过程121 图413现状断面图122 图414现状断面列表122 图415断面分区愿景表单123 图416断面分区控制列表124 图417城市—乡村横断面127 图418邻里核心横断面的开发标准128 图419地块建筑形态和布局标准示意129 图420城市设计方案131 图421控制性规划图132 图422建筑类型标准134 图51合肥市“一五”时期城市总体规划141 图52新国标用地分类树状结构图（括弧内表达不同层级的分类 维度）150 图53河源市“三规合一”规划工作中提出的指标转换体系159 图54中心城区规划指引图160 图55特别政策地区规划图161 图56空间管制规划图162 图57总体城市设计图166 图58城市发展目标指标体系示意图167 图59土地利用现状图168 图510地块控制图则168 图511管理单元管理图则（摘录）174 图61新国标（左图）和多维分类体系（右图）的逻辑结构对比图187 图62某空间单元中功能和土地覆盖物的示意194 图63西安市横断面分析（南北中轴方向）209 图64西安市横断面分析（东西中轴方向）210 图65幸福林带核心区现状形态分区211 图66幸福林带核心区形态分区控制图212 图67幸福林带核心区形态控制标准（摘选）214城乡规划视野下多维土地利用分类体系研究表格目录表格目录 表11“土地利用现状分类”和“城市用地分类”的区别3 表12相关文献发表的期刊类型统计9 表21北京百花山附近河床相分类34 表22土地分级与分类的区别35 表23城市土地用途分类44 表24文字性政策规划摘录53 表25LBCS土地利用基本属性分类编码及色彩标识59 表26LBCS土地利用分类维度的定义59 表27一般许可开发规则（GPDO）条目的分类编排61 表28用途分类规则（UCO）63 表31多维土地利用平行分类的体系框架85 表32美国LBCS的指示模式分类87 表33美国LBCS和英国NLUD的分类维度对比88 表34麦克哈格生态规划的评价模式分类90 表35西雅图总体规划未来土地利用图的规定模式分类93 表36西雅图区划的规定模式分类94 表37哈克尼地方发展大纲文件构成98 表38哈克尼开发管理规划的规定模式分类100 表39开发与宜人性政策方框100 表310哈克尼中心区行动规划土地利用战略的规定模式分类102 表311一般许可开发规则的规定模式分类103 表41土地政策作为沟通方式（Land Policy as Communication）106 表42精明条例中各分区的物质要素特征118 表43城镇、村庄和乡村（圣露西综合规划修订）内容框架126 表44横断面分区允许的地块和街道类型129 表45圣安娜市区复兴详细规划内容框架130 表46分区编码132 表47允许的土地利用以及结合分区的许可要求132 表51我国土地利用分类体系与相应模式137 表52土地利用现状分类139 表53城乡用地分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类” 对照表143 表54土地规划用途分类144 表55土地用途区与用途管制规则145 表56建设用地空间管制规则147 表57划拨用地目录与城市建设用地分类对比（摘录）155 表58区域绿地空间管制（摘录）163 表59重点产业地区空间管制（摘录）163 表510城际协调地区的空间管制（摘录）164 表511总体规划图纸的用地分类维度与模式165 表512深圳市城市用地分类和代码（摘录）170 表513建筑与设施用途分类指引（摘录）171 表514用地混合引导表（摘录）172 表515广州市免领建设工程规划许可证的改扩建工程类型176 表61活动维度的编码及描述187 表62功能维度的编码及描述189 表63土地覆盖物维度的编码及描述190 表64场地维度的编码及描述191 表65权属维度的编码及描述192 表66地块A的多维属性示意196 表67地块B的多维属性示意197 表68地块C的多维属性示意197 表69英国规划监测的核心成效评价指标（2005年10月第一次 更新）摘录199 表610“定性目标—具体目标值—评价指标”框架体系示例199 表611东莞市总体规划政策地区划分及分级管制202 表612西雅图市总体规划土地用途政策列表203 表613许可制与认可制在法律意义上的比较206 表614开发活动分类与开发控制的手段206 3.前言 城市是人类最伟大的发明，这个基本的共识具有三重意义：第一，城市作为物质实体不是先于人存在的客观事物，而是人类意志的产物，是历史性的积淀；换而言之，城市作为人类主观意志的产物，其物质形态反映人类的生存目的与生活诉求。第二，城市这个创造和发明建基于自然场地上，城市建设使用自然的材料或经过加工的自然材料，建筑形式还需要符合自然规律，城市形态受到自然规定性、基础性的制约。第三，对于人类个体而言，城市又是一个预先给定的客观存在，无法逃避地生存其中并接受其规训。城市的历史性和自然的规定性与个体诉求之间的冲突是城市发展演化的基本矛盾。对于人类而言，城市是主观意志的产物；对于人类个体而言，城市又是一个独立于个体意识的自然存在和历史存在。因此，城市这个发明与其他工具性的发明不同，人与城市的关系不是纯粹的创造与被创造的关系，而是相互形塑的关系，犹如一个硬币的两面是一种共生的存在性关系。作为人类的发明，城市发展可以视为一个观念显形的过程，城市的思想观念与物质形态之间存在反身性关联，“所谓反身性就是互相决定性，它表示参与者的思想和他们所参与的事态因为人类获得的知识的局限性和认识上的偏差都不具有完全的独立性，二者之间不但相互作用，而且互相决定，不存在任何对称和对应”（百度百科）。在城市物质形态上，城市是设计与管理的产物，而规划设计与管理的思想又源自历史存在的物质形态，并且任何新的改变和叠加都无法超越自然的规定性和历史的局限性，这使得愿望图景和现实图景之间永远是不对称的，个体的诉求与自然存在和历史存在的紧张状态将持续地存在，规划与管理是缓解这种紧张关系的一种工具。 既然城市作为发明是意识的显形，那么规划就是关于城市的观念形式。城市的观念不同，规划形态就存在本质的差异。将城市视为建筑或建筑的组合，建筑设计的特征就是“工程+艺术”，那么城市规划就是扩大的建筑设计，“二战”之前主流的规划观念大体都是“设计”。战后重建和大规模现代主义的城市规划实践暴露一系列严重的社会问题，其中许多问题并不是物质空间规划所能解决的，并且理论研究也深刻地揭示出城市观念的误区——这就是机械论的城市观念。然而，城市这个发明并不是机械，没有所谓的终极蓝图可以全面地描述和规定城市的目标、功能及其形态。城乡类似有机体，有机体存在自身的发展规律，影响有机体发展的主要手段是改变有机体成长的环境条件，基于城市有机体的观念，城市规划就演变为“干预”，也就是调节影响城市发展的社会、经济、文化和环境因素，规划的主要形式是法规和政策。设计是直接安排城市的构成要素，诸如道路、市政、建筑、绿地等物质性设施，法规和政策调节人的行为和资本的流动，其共同目标都是更快、更好地改善人居环境——这种诉求与现代工程技术的结合使得城市这个发明物在全球急速扩张与发展，严重影响生态环境的可持续发展，也威胁到人类生存本身。由此，当代规划的理念由城市发展转化为环境保护，规划的对象从城市扩展到环境。环境变化因素往往超出城市与地方政策的范围，比如气候变化就是属于全球治理的议题，相应的，地方性的城市规划就演变成针对变化因素的管理。 管理的特征是决策，也就是可选择方案的比较、评价与采纳。我国城市规划管理的内涵比较狭窄，主要包括城乡规划的组织编制与审批、规划许可证的发放、规划监督与检查、违法行为的处罚等规划行政事务。其中，法定规划的制定应属于立法范畴，而不是行政管理的范畴；规划许可证的发放和违法建设的处罚属于依法行政范畴，而不是管理范畴；立法、行政与管理属于不同的权力范畴。规划管理的对象为何？如果是开发行为，那么规划本身就是针对开发行为的管理；如果是规划制定行为，那么规划制定属于立法而不是管理。规划行为跨越立法、行政和管理三个范畴，可持续背景下的规划就是管理“变化”，立法、行政和管理都是管制城市变化的手段，因此，规划的内涵就实质上转变为管理。 理论是指人们关于事物知识的理解和论述，这是用概念组织建构的话语，它用来解释客观世界的现象与规律，也可以描述客观事物并预言一个事实，理论可以帮助人们进行决策。城乡规划管理基础理论研究侧重规划概念和规划行为的逻辑研究，试图分析和阐明规划行为的主体与客体、规划行为的动因与目的、规划行为的程序与逻辑以及特定社会政治环境中的具体规划形态，包括法规体系、管理制度和技术规范等；理论研究的目的是厘清规划的概念和整理规划的知识，给具体的规划实践提供方法论的指导。 本丛书计划出版两个平行的系列，第一个是基于语言学方法和现象学观念的规划理论研究。语言具有描述、评价/表达、规定三种模式与功能，规划行为与语言极其类似——规划调查就是客观地描述城市现状；规划研究与分析、规划草案属于现状评价与愿望的表达；规划成果文件就是开发行为的规定，并且规划的主要呈现形式就是语言，而且大多数情况下使用生活语言，借助语言学的研究方法可以厘清规划行为的实质。现象学的研究方法是“还原”和“直观”，城乡规划是一个复杂的现象，只有通过现象学还原的方法，才能将规划概念还原到可以直观的状态，使得规划概念能够客观地显现其实质，并以此建立共识和消除分歧，从而奠定理论研究的基石。第二个是规划行为的具体形态研究，包括按照国别和地区分类的规划体系研究，以及按照行为目的和特征分类的专题研究，诸如规划的制定、开发控制、监测与评估、强制执行等规划行为的具体形态。 第一批计划出版五本，分别是土地利用分类的理论研究、乡村规划研究、开发控制体系、景观作为可持续发展的管理工具和景观特征评估实践等，这些著作的基础是近几年指导的博士论文，土地分类研究主要探讨了土地利用分类的历史，土地利用规划在诸国中存在的形态、分类的目的及其实质；乡村规划研究廓清了乡村规划的对象、乡村规划的目的及其特征，提出乡村规划是区域规划、保护规划等观点；开发控制研究聚焦于我国规划许可制度存在的问题，分析规划制定与规划实施的关系，论证了开发控制体系的相对独立性，提出开发控制体系是实施可持续发展的有效工具等建议；景观作为可持续发展的管理工具的研究以欧洲景观公约为起点，重点阐明作为“公约”的景观概念与作为科学“知识”的景观概念的本质区别，欧洲景观公约将知识转化为管治工具，并且景观作为管治工具具有跨尺度的、科学的、精确的特征，为可持续发展的规划管理拓展了新的研究方向。受制于知识、资源的不足，以及合作研究机缘等因素的影响，目前的工作比较碎片化，预计第二批著作会有所改进。 非常感谢东南大学出版社支持我们结集出版城乡规划管理基础研究系列，感谢姜来编辑和出版社的诸位同仁的辛勤付出，预祝本系列丛书实现既定的目标。 |
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