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内容提要 BOT(Build Operation
Transfer)是民间资本参与公路建设的一种主要形式。BOT公路曾为我国引入了外资，促进了我国公路建设的发展。然而，BOT公路也存在收费高、收费期长、服务水平不高等公众反应比较强烈的问题。此外,由于BOT公路在全寿命各个阶段都面临很多风险，BOT特许合同不完善，缺乏灵活性的问题也日益暴露。在对各国公路项目BOT合同条件和对我国失败的BOT公路项目进行分析的基础之上，本书提出及论证，应根据项目内外部的条件变化，在特许合同中设置可变合同条款来应对和解决各阶段出现的风险，以体现合同设计的公正性，保证各利益相关者的利益。本书在合同管理理论和柔性管理理论的指导下，提出了工程项目BOT柔性合同设计模型，该模型基于风险管理理论，对BOT公路项目运营过程中出现的问题进行柔性应对，通过建立系统动力学模型对公路项目BOT合同条件进行定量调整。本书考虑的合同调整条件包括通行费率和特许期限。 本书可作为高校相关专业(如工程管理、项目管理、管理科学与工程、工商管理等)教师、研究生和本科生进行研究和学习的参考书，又可以作为建筑业相关部门(如政府、投资公司、工程公司)项目管理人员的实务参考书。 丛书前言 基础设施在国民经济和社会发展中起着重要的作用，不论是发达国家，还是发展中国家，都积极加速公共设施建设，以期增加国家竞争力。基于公共设施的外部性，传统上，公共部门义无反顾地承担起直接提供公共设施的责任。然而，面对日趋增长的公共服务需求，政府部门由于资金紧缺，缺乏长期而有效的经营管理，各国政府转而重新思考由私营机构参与提供基础设施建设和运营的合理性和可行性。基础设施由传统上政府提供转向市场供应，BOT、BOO、BOOT、TOT、PFI等多种融资模式在城市基础设施建设中发挥出越来越重要的作用。公私合作模式（Public
Private
Partnership,PPP）通过政府与私营部门的合作共同发展基础设施，实现参与各方的预期利益，同时共同承担责任和融资风险。由于PPP模式能够提供更高质量、更高效益的公共服务，从而引起了理论界和产业界的高度重视。 PPP模式在全世界的应用已经成为一种趋势，许多国家已经建立了中央机构来管理和协调这些项目。世界银行估计在发展中国家的基础设施总投资中有10％～20％是由私营机构提供的。以PPP模式推动公共建设的政策，遂成了各国竞相尝试的新途径。 我国从1984年在深圳沙角B电厂最早尝试采用PPP模式开始，迄今已近30年，积累了不少经验和教训，各项法律、规章和制度也在完善中。2004年住房和城乡建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，在2003—2006年间，各地相应出台了公用事业特许经营管理办法。2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业，不断完善政府特许经营制度，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。如今，我国民间资本数量巨大，如何利用好如此庞大的民间资本，为广大人民群众提供高质量的公共设施与服务，满足不断提高的公众需求，创造可观的社会、经济效益，是个值得深思的问题。 PPP模式亦是一把双刃剑。它能解决政府发展公用事业资金不足的瓶颈，通过市场机制可以更加灵活地运作，对社会资源进行优化配置，是一个更具社会效益的基础设施建设方式；但是如果应用不当，亦会给政府、公众及私人机构造成损害，导致公私两败俱伤的局面。如何有效率地提供普遍服务，既能保障公共产品的公共性质，又能够促使企业通过改善管理提高效率和服务质量，是各国在公用事业部门制度改革过程中面临的困境。如何促使PPP项目顺利实施是一个值得研究的课题。 本丛书从PPP项目的价格、绩效、风险、合同、融资等方面对PPP模式及其应用进行了全面的阐释，汇集了东南大学建设与房地产系、南京林业大学工程管理系、华中农业大学公共管理学院、澳大利亚斯维本科技大学建筑工程与管理系(Construction
Engineering and Management, Swinburne University of
Technology)多年来在该领域的研究成果。本丛书著者李启明教授、李洁教授、杜静副教授、汪文雄副教授、邓小鹏副教授、袁竞峰副教授等长期从事PPP模式的研究工作。由于本丛书的内容涉及PPP模式的多个方面，限于作者们的水平和经验，书中不妥之处在所难免，欢迎读者批评指正。 李启明 2013年11月 前言 政府和社会资本合作模式(Public Private
Partnership，PPP)自上个世纪80年代提出后，引起了世界各国尤其是发展中国家的广泛关注和应用，它一方面解决了政府财政紧张，没有充足资金投入基础设施建设的难题，另一方面也为社会资本开阔了新的投资渠道。公路项目是我国最早采用这一模式的基础设施项目之一。 社会资本参与我国公路建设始于上世纪80年代，早期通常由国外或香港的投资者和各级地方政府的公路管理部门联合建立合资公司来运作，其中外方的股份通常不超过50%，收费收入由政府方和外方投资商共同分成。这一方式十分符合我国目前对于PPP项目的定义，但早期的这些PPP项目在上世纪90年代都被称作BOT项目，即“建造—经营—转让”项目，广深高速、京沈高速、成绵高速等高速公路项目都以这种BOT的方式运作，北京地铁4号线等项目起初也沿袭了BOT的叫法，现已列为PPP项目。本书在构思之初，沿用了BOT项目的称呼，因此在书中BOT的概念可视为等同于PPP概念。 BOT/PPP项目投资的第一次高潮出现在1996年，但由于盲目引进外资和缺乏经验，很多项目缺乏风险评估，合同条件不公平，反而使政府背上了沉重的财政包袱。2000年，国家清理了一大批固定回报率的BOT项目，第一次BOT/PPP项目归于沉寂。随着我国经济的快速增长，基础设施对经济发展的瓶颈作用再一次显现，在政府的力推下，我国社会资本参与公路建设在2006年达到了又一个高潮，与上世纪90年代中期第一次高潮不同的是，这一次参与公路投资的以国营企业为主，但合同不完善的情况依然没有得到改善，依然缺乏对风险的评估，风险责任分担不合理，合同条件模糊不清，缺乏灵活性，很多特许合同只有35页左右，最短的合同甚至只有3页。与此同时，公众对包括BOT/PPP公路在内的收费公路意见越来越多，通行费高、收费期不合理、服务水平低等是公众抱怨的焦点，而这些都是特许合同的重要内容。2010年以来，国务院连续发文，号召鼓励和引导社会资本进入基础设施、市政公用事业、社会事业、政策性住房建设等领域。2014年，国家财政部和发改委又先后出台了PPP项目的操作指南和合同指南，PPP项目又成为了政府和企业关注的焦点。 我国公路建设经过30多年的发展，公路设施已得到了很大的提高，路网不断完善，高速公路总里程数已居世界第二，但我国公路建设发展不均衡，高等级公路主要集中在东部，相邻省、市、区之间还普遍存在高速公路的“断头路”，广大农村地区至今甚至还不通公路。因此，今后很长时间内，公路建设仍然需要大量资金。目前，虽然政府推行PPP项目的热情很高，但社会资本参与PPP项目的态度仍然非常谨慎。究其原因，主要是由于BOT/PPP项目投资大，合同期长，风险多，而有关BOT/PPP项目的法制不健全，合同内容不完善，使得社会投资商担心权益得不到保障。此外，公众对BOT/PPP项目的付费意愿一向不高，他们对BOT/PPP项目的服务水平、要求和参与决策与监管的意愿也不可小觑。 与其他工程项目合同相比，BOT/PPP项目的最大特点在于它的长期性，在漫长的合同期内，不可避免会出现许多合同设计时难以预料到的变动。合同设计时，唯有通盘考虑到长期的服务要求，并且在合同制定时留有足够的灵活性，才可以对风险发生的频次和后果进行限制和管理。此外，BOT/PPP项目的特许协议虽然是政府和投资人两方签订的，但在合同内的运营期中，代表投资商的运营公司和公众是合同的直接参与者，BOT/PPP合同实际影响到了政府、投资者和公众三方的利益，因此，合同设计时必须同时考虑三方的利益。 为了保证BOT公路项目各方的利益，体现合同的公正性，本书在合同管理和柔性管理理论的指导下，基于风险管理理论对BOT公路项目运营过程中出现的问题进行柔性应对，通过建立系统动力学模型对公路项目BOT合同条件进行定量调整。 全书共九章：第一章介绍了我国社会资本参与公路建设的现状，并分析了我国BOT公路运营过程中的问题，同时介绍了本书的研究内容和研究方法；第二章从多个方面介绍了国内外近年来围绕BOT/PPP公路项目的研究结果，总结了有关BOT合同调整条件研究方面存在的问题；第三章介绍了本书的理论基础，在借鉴柔性管理理论的基础上，结合合同管理理论，提出了BOT柔性合同管理的概念和BOT柔性合同的调整模型；第四章主要在分析BOT公路项目失败案例和已有公路项目BOT特许合同基础上，进一步细化公路项目BOT可变合同条件的调整模型；第五章在分析BOT合同实施特点的基础上，明确了BOT公路项目的主要利益相关者为政府、投资人和使用者，进而从投资人和使用者的角度识别了公路项目BOT合同全寿命期的风险和运营期的风险，通过风险责任的分配，分析了投资商和公路使用者之间的利益平衡因素，作为建立公路项目BOT可变合同定量调整模型的基础；第六章根据BOT公路运营机理分析，影响利益平衡的主要风险因素和主要合同条件的相互影响机理分析，建立了BOT公路项目运营系统的定性系统动力学模型，即因果回路图和反馈—结构模型；第七章选取BOT公路案例，利用国家相关的微观和宏观的经济数据、案例公路已运营年份的数据，建立各变量间的Vensim规范方程式，依托此案例公路完成了BOT公路项目定量系统动力学模型，利用案例公路已有的运营数据和模拟运营数据的对比，验证了系统动力学模型的可靠性；第八章利用案例公路建立的BOT公路项目运营期的定量系统动力学模型，对不同的合同条件调整方案，进行运营模拟，通过检查模拟结果是否实现了合同调整原则，来确定合同的最终调整方案，实现了BOT公路可变合同条件的定量调整；第九章总结了本书主要的研究成果和创新之处。 本书特色在于： (1)
本书的BOT可变合同条件注重对各利益相关者利益的保护，主张可变合同条件的设计，在强调效率的基础上，要注重公平，既保护投资商的利益，又注重公路使用者的利益，并在合同条件的调整因素选择上，将这些利益落在实处。 (2)
本书的合同条件定量调整模型中，对交通分配率的计算，既考虑到了价格弹性，又考虑了公路使用者的付费意愿对公路交通量的影响，最大限度模拟了BOT公路的实际运营状况。 (3)
本书采用系统动力学，实现了对可变合同条件系统和定量的调整。本书在BOT公路项目风险评估基础上，分析关键风险间的相互作用机理，在此基础上建立BOT公路项目运营期的系统动力学模型，可实现合同条件对多个风险的同时应对，使合同调整和风险分析结果高度契合。 全书融合了BOT公路项目的实践，吸收了各国BOT合同设计政策和研究成果，反映了BOT合同设计新的理念，是理论界和项目管理人员的实务参考书。 感谢东南大学出版社对本书出版的支持，感谢为本书出版付出辛勤劳动的编辑丁丁女士。由于本书的内容涉及BOT/PPP公路项目的整个合同管理过程，与管理科学与工程、系统工程、经济学、合同管理、风险管理、交通工程等领域有多方位的交叉，限于作者的水平和经验，书中难免有不妥之处，甚至错误，欢迎读者批评指正。 李洁成虎Patrick X. W. Zou 2015年1月于南京 目录 1绪论（1） 1.1BOT公路项目的发展现状（1） 1.1.1世界各国社会资本参与公路建设的情况（1） 1.1.2我国BOT公路建设的情况（2） 1.2我国BOT公路项目存在的问题（5） 1.2.1公路通行费高（5） 1.2.2收费期不合理（6） 1.2.3投资回报率不合理（6） 1.2.4使用者不愿意支付通行费用（7） 1.2.5服务水平低（7） 1.3本书的研究意义（8） 1.3.1柔性合同管理是促进新一轮BOT公路项目发展的关键（8） 1.3.2柔性合同管理可丰富合同管理理论和方法（8） 1.3.3柔性合同管理可解决社会冲突，缓和矛盾（8） 1.4本书的研究目标和主要研究内容（8） 1.4.1研究目标（8） 1.4.2主要研究内容（9） 1.5研究设计与方法（10） 1.5.1研究设计（10） 1.5.2研究方法（11） 1.5.3技术路线（12） 2文献综述（13） 2.1国外文献及研究现状（13） 2.1.1合同条件调整的必要性（13） 2.1.2PPP/BOT合同指南及其合同目标（14） 2.1.3风险管理（15） 2.1.4使用者的付费意愿（16） 2.1.5交通量预测（17） 2.1.6可变合同条件（18） 2.2国内文献及研究现状（21） 2.2.1政策指南（21） 2.2.2合同管理（22） 2.2.3风险管理（23） 2.2.4使用者利益（24） 2.2.5公路项目BOT合同主要合同条件（25） 2.2.6可变合同条件（26） 2.3文献总结（28） 2.3.1国外文献总结（28） 2.3.2国内文献总结（29） 2.3.3国内外研究不足之处归纳（30） 3研究的理论基础（32） 3.1柔性合同管理（32） 3.1.1柔性和柔性管理（32） 3.1.2工程项目柔性合同管理（33） 3.2基于柔性合同管理的工程项目BOT可变合同调整模型（36） 3.3工程项目BOT可变合同条件设计原则（37） 3.3.1效率（38） 3.3.2公平（38） 3.3.3利益相关者满意（39） 3.4工程项目BOT项目的风险管理（39） 3.4.1风险管理在BOT可变合同设计中的作用（39） 3.4.2风险管理的过程（40） 3.4.3柔性风险评价方法——模糊层次分析法（40） 3.4.4BOT特许合同的柔性风险分配原则（45） 3.5工程项目BOT可变合同条件的系统调整方法（46） 3.5.1系统动力学用于可变合同条件调整的适用性分析（46） 3.5.2系统的一般描述（47） 3.5.3系统的数学描述（48） 3.5.4系统动力学建模步骤（50） 4公路项目BOT可变合同条件设计原则（53） 4.1世界各国BOT特许合同条件分析（53） 4.1.1BOT特许合同的主要内容（53） 4.1.2公路项目BOT合同中可调整合同条件分析（56） 4.2我国现有公路项目BOT特许合同中的合同调整条件分析（57） 4.2.1已有公路项目BOT案例描述（57） 4.2.2基于我国已有BOT公路的应调整合同条件分析（62） 4.2.3公路项目BOT特许合同中的调整条款（65） 4.2.4我国公路项目BOT合同调整条件的问题分析（68） 4.3公路项目BOT可变合同条件设计原则和调整边界（69） 4.3.1公路项目BOT可变合同条件的设计原则（69） 4.3.2公路项目BOT可变合同调整边界（71） 4.4公路项目BOT合同可变合同条件的设计内容（71） 4.4.1通行费率调整条款（72） 4.4.2特许期限调整条款（72） 4.4.3服务水平（72） 5公路项目BOT风险识别和分析（73） 5.1可变合同条件与风险管理的关系（73） 5.2公路项目BOT合同风险管理目标分析（74） 5.2.1主要利益相关者及其利益目标分析（74） 5.2.2公路项目BOT合同风险管理目标（74） 5.2.3公路项目BOT合同风险识别框架（75） 5.3投资商角度风险识别与评价（76） 5.3.1公路项目BOT合同全寿命期风险类别划分（76） 5.3.2BOT公路项目全寿命期风险识别（77） 5.3.3BOT公路项目全寿命期风险评价（81） 5.3.4BOT公路项目全寿命期风险因素排序（85） 5.4使用者角度的BOT公路项目使用质量风险识别与评价（86） 5.4.1BOT公路项目使用质量风险识别（86） 5.4.2BOT公路项目使用质量风险问卷调查（87） 5.4.3BOT公路项目使用质量风险评价（88） 5.4.4BOT公路项目使用质量风险评价结果（89） 5.5BOT公路项目风险分配（90） 5.5.1公路项目BOT合同全寿命期风险分配（91） 5.5.2BOT公路项目各方风险分析（92） 5.6BOT公路项目可变合同条件的主要风险因素分析（96） 6BOT公路项目运营系统反馈和结构模型（98） 6.1柔性交通分配模型——基于出行者需求行为的MNL模型（98） 6.1.1出行者动态路线选择行为的经济学特点（98） 6.1.2出行路线选择分配模型（99） 6.1.3基于出行者社会经济心理的交通出行选择概率模型——MNL模型（100） 6.1.4MNL模型的数学表达式（101） 6.2交通收益率模型（101） 6.3交通量增长预测（102） 6.3.1自然交通增长量（102） 6.3.2转移交通增长量（104） 6.4BOT公路运营系统动力学模型建立（106） 6.4.1BOT公路项目运营机理分析（106） 6.4.2BOT运营系统变量确定（107） 6.4.3BOT公路运营系统行为的参考模式（107） 6.4.4BOT公路项目运营过程的动态假设（110） 6.4.5BOT公路动力学反馈和结构模型——系统流图（112） 6.4.6BOT公路运营系统动力学规范模型（113） 6.4.7BOT公路项目系统动力学检验（113） 6.5汽车量增长子系统Vensim规范模型及检验（115） 6.5.1汽车量增长系统流图分析（115） 6.5.2汽车增长量子系统参数（116） 6.5.3私人汽车增长反馈回路中的主要变量和方程式（117） 6.5.4其他车辆增长反馈回路中主要状态变量与速率（118） 6.5.5汽车量增长子系统规范模型模拟（119） 6.5.6汽车量增长子系统规范模型检验（120） 7BOT公路项目运营系统动力学规范模型（122） 7.1案例公路简介（122） 7.2案例高速公路交通量子系统规范模型（123） 7.2.1案例高速公路年交通量子系统研究假定和分析（123） 7.2.2案例高速公路小汽车年交通量子系统Vensim规范模型（124） 7.2.3案例高速公路营运车辆年交通量子系统规范模型（134） 7.2.4案例高速公路年交通增长量子系统规范模型计算机模拟（141） 7.2.5案例高速公路年交通增长量子系统规范模型检验和测试（142） 7.3案例高速公路交通量供需关系子系统Vensim规范模型（142） 7.3.1案例高速公路交通量供需关系子系统流图分析（142） 7.3.2交通量供需关系子系统的主要状态变量、速率和主要Vensim方程式（143） 7.3.3案例高速公路主要参数(辅助变量)及其Vensim方程（144） 7.3.4案例高速公路交通量供需关系子系统的模拟运营（147） 7.3.5案例高速公路交通量供需关系子系统规范模型的检测（148） 7.4案例高速公路特许年限子系统的Vensim规范模型（149） 7.5BOT公路项目运营系统动力学规范模型整体评价（149） 7.5.1评价标准（149） 7.5.2BOT公路项目运营系统动力学规范模型的正确性评价（149） 8基于系统动力学的公路项目BOT可变合同条件调整模拟（151） 8.1公路项目BOT关键可变合同条件调整框架（151） 8.2目前通行费率与特许期限不变的动力学模拟实验（152） 8.2.1参数选择（152） 8.2.2案例高速公路关键变量模拟结果列表（152） 8.2.3关键合同条件变化趋势图（153） 8.2.4目前通行费率或/和特许期限不变情况下的合同条件调整建议（155） 8.3通行费率或/和特许期限依投资回报率实时调整的动力学模拟实验（155） 8.3.1参数选择（155） 8.3.2案例高速公路关键变量列表（156） 8.3.3关键合同条件变化趋势图（157） 8.3.4收费费率随投资回报率调整政策下的关键合同条件的调整建议（159） 8.4通行费率或/和特许期限在固定间隔期依投资回报率调整的动力学模拟实验（159） 8.4.1参数选择（159） 8.4.2案例高速公路关键变量列表（160） 8.4.3关键合同条件变化趋势图（161） 8.4.4方案调整建议（163） 8.5关键合同条件不同调整方案的分析与讨论（165） 9结论（167） 9.1本书主要研究成果（167） 9.2本书创新之处（168） 9.3研究展望（169） 附件A：BOT公路项目访谈记录（170） 附件B：BOT公路全寿命期风险调查问卷（172） 附件C：BOT公路驾车人调查表（176） 参考文献（177） |
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